Quadro normativo

Il concetto di sviluppo sostenibile e dei limiti alla crescita per l’esauribilita’ delle risorse naturali ha origini tra gli anni 60 e 70

Le prime riflessioni di carattere internazionale che hanno messo in relazione economia ed ecologia risalgono al periodo tra la fine degli anni sessanta e l’inizio degli anni settanta. Il primo Earth Day si svolse il 22 aprile 1970 e nel 1972, a Stoccolma, in Svezia, viene organizzata la prima conferenza internazionale sull’ambiente. Iniziava a farsi largo il concetto di limite allo sviluppo. Sempre nel 1972 fu pubblicato il Rapporto Limits to Growth con l’obiettivo di dimostrare scientificamente la presenza di un limite invalicabile dello sviluppo economico dovuto all’esauribilità delle risorse naturali. Il Rapporto fu pubblicato dal MIT (Massachussets Institute of Technology) su commissione del Club di Roma (un’associazione non governativa, non-profit, di scienziati, economisti, uomini d’affari, attivisti e capi di Stato di tutti e cinque i continenti).  

La prima vera presa di coscienza: la conferenza di rio del 1992

Ma la prima vera presa di coscienza collettiva e politica dell’importanza dei limiti allo sviluppo si ebbe nel 1992, quando a Rio de Janeiro dal 3 al 14 giugno si svolse la prima conferenza su ambiente e sviluppo organizzata dall’ONU, cui parteciparono oltre 170 rappresentanze governative e 2.400 rappresentanti di organizzazioni non governative. Il summit di Rio, noto anche come Summit della Terra, porta all’adozione di cinque documenti fondamentali che da quel momento in avanti costituiscono le linee guida degli stati membri delle Nazioni Unite in materia di politiche di sviluppo sostenibile. Si tratta della Convenzione quadro delle Nazioni Unite per i cambiamenti climatici; la Convenzione sulla biodiversità; l’Agenda 21; la Dichiarazione di rio su Ambiente e Sviluppo; i Principi sulle Foreste.
La Convenzione quadro delle Nazioni Unite per i cambiamenti climatici (UNFCCC), entrata in vigore il 21 marzo 1994 dopo essere stata ratificata da più di 50 paesi, è un trattato internazionale che promuove politiche su scala globale per combattere il cambiamento climatico incoraggiando i paesi industrializzati a stabilizzare le emissioni di CO2 e altri gas a effetto serra nell’atmosfera. Il suo Protocollo aggiuntivo è stato adottato a Kyoto (il c.d. Protocollo di Kyoto) nel dicembre del 1997 ed è entrato in vigore il 16 febbraio 2005. In esso si prevedeva una serie di obiettivi vincolanti per 37 paesi industrializzati e per la Comunità europea finalizzati alla riduzione dei gas a effetto serra. Dall’entrata in vigore dell’UNFCCC le delegazioni statali si incontrano annualmente nella Conferenza delle Parti (COP) per analizzare l’avanzamento delle politiche di lotta al cambiamento climatico. La prima COP si tenne a Berlino dal 18 marzo al 7 aprile 1995.

La COP 21 di Parigi: la prova di una svolta decisiva  

Nonostante le COP annuali è solo con la COP21 di Parigi del dicembre 2015 che si compie un passo in avanti significativo per l’impegno comune contro i cambiamenti climatici. A Parigi viene infatti approvato il primo accordo sul clima che vede tutti i paesi impegnati attivamente per la riduzione delle emissioni di gas serra con l’obiettivo di arrestare la crescita della temperatura terrestre al di sotto dei due gradi rispetto all’era preindustriale.
Dopo Parigi, nel settembre 2015, è stata sottoscritta la 2030 Agenda for Sustainable Development, un programma d’azione per le imprese, il pianeta e la prosperità firmato dai governi dei 193 paesi membri dell’ONU, che incorpora i 17 SDGs (Sustainable Development Goals, Obiettivi per lo sviluppo sostenibile) in un grande programma d’azione per complessivi 169 traguardi.

Perchè una regolamentazione europea sugli imballaggi?

La notevole diffusione dell’imballaggio, conseguente allo sviluppo e al cambiamento dei consumi, ha reso necessaria una disciplina che ne uniformasse a livello comunitario la gestione sia sotto il profilo della tutela ambientale, in conformità alle politiche dello sviluppo sostenibile delineate dai Programmi d’azione comunitaria (strumenti programmatici a medio-lungo termine che informano le politiche operative della Comunità per un determinato periodo di riferimento), sia sul versante delle misure a tutela del mercato e della concorrenza. In un quadro europeo fortemente disomogeneo sotto il profilo delle legislazioni esistenti nei diversi Paesi nasce, nel 1994, la “Direttiva Imballaggi” (Direttiva 94/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 dicembre 1994 sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio con l’obiettivo di armonizzare le misure nazionali sulla gestione degli imballaggi, assicurare il corretto funzionamento del mercato comunitario e garantire un alto livello di protezione ambientale. Con la nuova direttiva agli Stati membri veniva imposto, per la prima volta, il raggiungimento di obiettivi quantitativi di recupero e riciclo di tutti gli imballaggi in relazione al peso complessivamente immesso al consumo nei rispettivi mercati nazionali.

La direttiva del 1994 non prevedeva obiettivi di riciclo per i singoli materiali ma un obiettivo complessivo compreso tra il 25%  e il 45% degli imballaggi immessi al consumo con una soglia minima del 15% per ciascun materiale. Il primo termine per raggiungere gli obiettivi era il 30 giugno 2001.
Nel 2004, con la direttiva 2004/12/Ce del 18 febbraio 2004 sono stati introdotti gli obiettivi per singolo materiale da raggiugere entro il 31.12.2008
Per la carta l’obiettivo da raggiungere entro il 2008 era del 60% di riciclo.
Nel 2018 con l’ultima direttiva, attualmente in via di recepimento, gli obiettivi di riciclo per carta e cartone sono diventati i seguenti:

  • 75% entro il 31.12.2025 (già raggiunto e superato!)
  • 85% entro il 31.12.2030.

La prima direttiva sugli imballaggi del 1994 , in altri termini, traduceva in misure e obiettivi concreti i principi della politica ambientale tracciata a livello comunitario, con particolare riferimento al principio della “responsabilità condivisa” di tutte le parti interessate (industria, commercio, distribuzione, consumatori e pubbliche amministrazioni) e del “chi inquina paga” (il principio “chi inquina paga” trova la sua base giuridica nel Trattato di Roma istitutivo della Comunità europea, che fu integrato nel 1985 con un Titolo appositamente dedicato all’Ambiente e con il quale veniva delineato l’obiettivo della Comunità: salvaguardare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente; contribuire alla protezione della salute umana; garantire un utilizzo accorto e razionale delle risorse naturali). Come avviene con le direttive europee, anche nel caso della direttiva sugli imballaggi il legislatore comunitario ha fissato i principi e gli orientamenti generali, delegando ai singoli Stati membri l’individuazione e la scelta delle soluzioni operative più adatte ad attuare tali principi sul proprio territorio, in considerazione della relativa realtà socio-economica. Gli Stati membri, in altri termini, venivano chiamati ad adottare le misure ritenute più idonee per istituire sistemi di restituzione e raccolta degli imballaggi usati e dei rifiuti di imballaggio per il loro reimpiego, riciclo e recupero. Alcuni Paesi risultavano infatti già parzialmente organizzati, altri partivano da zero. In Italia non vi era stata fino ad allora una disciplina organica riguardante la restituzione, la raccolta ed il recupero degli imballaggi usati immessi sul mercato, fatta eccezione per il settore degli imballaggi per liquidi. 
Da una parte gli operatori economici: le aziende produttrici e quelle utilizzatrici di imballaggi; dall’altra i consumatori finali, chiamati a “completare” il loro atto d’acquisto con il corretto conferimento del rifiuto nei circuiti di raccolta; infine gli amministratori pubblici, responsabili dell’organizzazione sul proprio territorio di adeguati sistemi di raccolta urbana. Il fine ultimo di ogni Stato membro doveva essere quello di garantire, attraverso i sistemi e le misure individuate, il raggiungimento degli obiettivi di recupero e riciclo degli imballaggi immessi al consumo previsti dalla Direttiva. 

Il recepimento della direttiva nel nostro ordinamento: la svolta del “decreto ronchi”

In Italia la Direttiva 94/62/Ce è stata recepita dal decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, cosiddetto Decreto Ronchi dal nome dell’allora Ministro dell’ambiente, con il quale venivano recepite altre due direttive, la 91/156/Cee sui rifiuti e la 91/689/Cee sui rifiuti pericolosi. Il Decreto Ronchi, che abrogava le precedenti normative che avevano attuato le direttive comunitarie degli anni 70, diventa nel nostro Paese la legge quadro in tema di rifiuti e di rifiuti di imballaggio. Il passaggio dal D.P.R. 915/82 al Decreto Ronchi segna un svolta strategica nelle politiche di gestione dei rifiuti: da un approccio incentrato sullo smaltimento, ed espresso dalle normative degli anni 70-80, si passa ad un approccio incentrato sul concetto di “gestione integrata” che vede lo smaltimento come soluzione residuale in favore di altre forme gestionali ritenute prioritarie: prevenzione nella produzione dei rifiuti, riutilizzo, riciclo e recupero.

La nascita del sistema CONAI e l’accordo con l’ANCI

Il compliance scheme previsto dal decreto Ronchi per recepire gli obblighi imposti dalla direttiva del 1994 e le modalità per raggiungerli è il sistema consortile Conai/Consorzi di filiera. CONAI è il Consorzio Nazionale Imballaggi cui tutte le aziende produttrici e utilizzatrici di imballaggi sono state chiamate ad aderire per l’assolvimento degli obblighi ambientali posti dalla legge, qualora detti obblighi non fossero stati assolti in forma autonoma. Al Conai, che ha il ruolo di garanzia del raggiungimento a livello nazionale degli obiettivi di recupero e riciclo, si aggiungono i Consorzi dei diversi materiali di imballaggio: oltre a COMIECO, CIAL (alluminio), RICREA (acciaio), COREPLA (plastica), COREVE (vetro), RILEGNO (legno). Il sistema consortile ha rappresentato un valido esempio di partenariato pubblico/privato al servizio delle politiche ambientali ed è stato espressione di come il sistema industriale si possa organizzare nel perseguimento di finalità di interesse pubblico. La scommessa degli allora Ministri competenti per l’ambiente e l’industria fu quella di affidare la gestione degli imballaggi al mondo imprenditoriale di riferimento, nel fondato convincimento che il sistema delle imprese si sarebbe adoperato attivamente per individuare ed attuare le soluzioni di gestione più idonee per il raggiungimento degli obiettivi di legge. Il sistema fu concepito in modo da coinvolgere tutti gli attori della filiera, limitare la tendenza alla evasione e all’elusione, ridurre fenomeni di conflittualità fra materiali e tra i diversi attori della catena. I consorzi, in buona sostanza, dovevano farsi carico di assolvere, in nome e per conto dei produttori e degli utilizzatori aderenti, ai compiti di ritiro, ripresa e avvio a recupero e riciclo degli imballaggi costituiti dal materiale di riferimento. 

Il contributo ambientale CONAI (CAC)

Il finanziamento del sistema, ossia le risorse economiche per finanziare gli oneri economici della raccolta differenziata organizzata dalla pubblica amministrazione, fu individuato nel cosiddetto Contributo ambientale Conai (CAC), che può essere considerato una forma di “autotassazione” mediante la quale il sistema delle imprese riunite nel Conai ha inteso far fronte a tali oneri. Il Contributo ambientale Conai, stabilito in misura diversa per ciascun materiale di imballaggio, è applicato dal produttore nella fattura di vendita dell’imballaggio e si aggiunge al prezzo di quest’ultimo in occasione della sua cessione all’utilizzatore. La scelta di posizionare il punto di prelievo del contributo ambientale alla “prima cessione” dell'imballaggio tra il produttore e l’utilizzatore fu determinante. La prima cessione costituiva infatti il punto di prelievo più idoneo per consentire il controllo dell’evasione attraverso il riscontro certo della fattura di vendita. La scelta del sistema confindustriale si è rivelata vincente ed ha costituito un ulteriore freno all’evasione in quanto evadere il contributo ambientale significava in sostanza evadere l’IVA. Il principio da perseguire era in altri termini quello di far pagare tutti per far pagare meno e fugare il timore delle aziende di perdere clienti e quote di mercato a favore di aziende che, qualora fossero riuscite ad evadere, avrebbero operato una concorrenza sleale. Le somme incassate dai produttori, a titolo di contributo ambientale, all’atto della vendita dell’imballaggio, affluiscono al Conai in nome e per conto dei consorzi che le acquisiscono quali mezzi propri da utilizzare per il finanziamento delle raccolte differenziate organizzate dalle pubbliche amministrazioni locali.

Dal decreto ronchi al Testo Unico Ambientale

Nell’aprile 2006 entrava in vigore il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che, nell’ambito di una generale revisione della normativa in campo ambientale, ha recepito la Direttiva 2008/98/Cee sui rifiuti e sostituito e abrogato il Decreto Ronchi. Il D.Lgs. 152/2006 (c.d. Testo Unico Ambientale, TUA) dalla sua emanazione ha subito modifiche per mano di circa 130 provvedimenti legislativi, pur lasciando, in tema di imballaggi, sostanzialmente inalterato l’impianto preesistente. A conferma del fatto che il sistema di gestione degli imballaggi, che ha raggiunto gli obiettivi di recupero e riciclo posti dal legislatore europeo prima dei termini, non ha mai rappresentato un nodo critico della legislazione ambientale ma anzi ne ha rappresentato un modello, anche in termini di efficacia, efficienza ed economicità, rispetto agli altri sistemi europei.   

Il concetto di economia circolare e il pacchetto “circular economy”

Il termine “economia circolare” indica, a livello internazionale, un modello economico nel quale i residui derivanti dalle attività di produzione e consumo sono reintegrati nel ciclo produttivo secondo una logica di piena rigenerazione delle risorse al fine di ridurre l’impatto umano sull’ambiente.

Per realizzare la “chiusura del ciclo” tale modello prevede una rivisitazione delle fasi dell’attività economica agendo:

  • sul reperimento delle risorse, per aumentare la produttività degli input;
  • sulla produzione dei beni, per ridurre sprechi in sede di trasformazione delle risorse, garantire già a livello di progettazione maggiore durevolezza in vita dei prodotti e massima riutilizzabilità/recuperabilità una volta giunti a fine vita;
  • sulla gestione dei rifiuti che esitano dalle suddette attività, per garantire che attraverso il recupero siano reintrodotti nel sistema tutti i residui che hanno ancora un margine di utilità, rendendo la discarica un’opzione ancor più residuale.

Al fine di attuare tale modello economico, l’Unione  europea nel 2015 ha definito un primo “Piano d’azione per l’economia circolare” che prevede l’adozione di iniziative in materia di stanziamento dei finanziamenti necessari; progettazione eco-compatibile dei beni; qualità di risorse e materie prime secondarie; riutilizzo delle acque reflue; spinta su prevenzione della produzione di nuovi rifiuti e recupero di quelli generati.

Tra i diversi strumenti normativi previsti dal Piano d’azione Ue spiccano quattro direttive che costituiscono il c.d. “Pacchetto economia circolare rifiuti” che modificano le principali norme comunitarie in materia di rifiuti, ossia:

  1. la direttiva 2018/849/Ue sui veicoli fuori uso;
  2. la direttiva 2018/850/Ue sulle discariche di rifiuti;
  3. la direttiva 2018/851/Ue che costituisce la nuova direttiva quadro sui rifiuti;
  4. la direttiva 2018/852/Ue che modifica la precedente direttiva 94/62/Ce sugli imballaggi e rifiuti di imballaggio.
  5. Le quattro nuove direttive sono in vigore dal 4 luglio 2018. Le direttive 851 (rifiuti) e 852 (imballaggi) sono state recepite in Italia con il decreto legislativo 3 settembre 2020, n. 116 in vigore dal 26 settembre

 

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